지난 2025년 12월, 울릉행 연안여객항로가 전면 중단될 뻔한 초유의 사태가 있었다. 울릉도를 오가는 5개 연안여객선사가 경영상의 이유 등으로 운항을 멈출 위기에 처했던 것이다.
이는 기상 악화로 인한 일시적 결항과는 차원이 다른 문제였다. 울릉행 항로는 육지와 연결되는 유일한 대중교통 수단이자, 주민의 이동권을 보장하는 생명줄이나 다름 없기에 그 충격은 더욱 컸다. 이동권은 국민 4대 기본권 중 하나이기도 하다.

□ 울릉행 연안여객항로 전면 중단 위기, 무엇을 시사하나

이번 사태는 울릉군민의 이동권을 전적으로 민간 선사에 의존하는 현행 울룽행 대중교통 시스템의 한계를 여실히 드러냈다.

이러함이 지난해 10월부터 언론을 통해 보도된 바와 같이(최초 보도 : 대구일보. 2025. 10. 19), 포항, 묵호, 강릉, 후포 등 주요 항로의 여객선들이 고장, 면허 반납, 경영 악화(여객 감소) 등의 이유로 잇따라 운항을 중단하거나 종료를 예고했다. 이는 단순한 교통 불편을 넘어 울릉도라는 도서 지역의 고립을 의미하였다.

이에 울릉군, 울릉군의회 등은 긴급히 해당 현안 점검과 함께 관계 기관 및 선사 등과의 숙의에 들어가기도 하였다.

다행히 정부와 지자체, 국회, 선사가 머리를 맞대고 대체 선박 투입 등 급한 불은 껐지만(해양수산부 보도자료 2025. 11. 19.), 근본적인 해결책이 마련되지 않는다면 언제든 재발할 수 있다는 불안감은 여전하다.

□ 민간 선사에 의존하는 현행 구조의 한계

실제로 울릉군민은 이러한 이번의 사태가 언제 또 다시 발생할지 매우 불안해 하고 있는게 현실이다. 이번 사태의 수습은 단순한 임시적 방편이어서 이다.
근본적 대책이 필요하다. 즉 선사에게만 의존하는 현행 구조에 대한 점검이 필요하다. 현행 울릉행 연안여객항로는 운영의 특성상 이러한 사태의 해소를 일반 선사에게만 전가할 사항만도 아니다. 민간 선사는 수익성을 최우선으로 할 수밖에 없는 구조적 한계를 지니고 있기 때문이다.

울릉군지 등의 여러 자료에 의하면, 육지와의 연결형 울릉행 해상 연안여객항로는 1963년 7월, ‘울릉 ⇌ 포항 ⇌ 부산’을 오가는 화객선‘청룡호’가 국가 보조를 받아 첫 정기 운항을 시작하였다.
이후 1995년‘울릉 ⇌ 포항’의 항로 개설을 비롯하여 2001년‘울릉 ⇌ 묵호’, 2005년‘울릉 ⇌ 후포’, 2011년‘울릉 ⇌ 강릉’등 4개의 일반항로가 2025년까지 운항되어 왔다. 경북권역과 강원권역 연결이 각 2개 항로였다.

아울러 현행 울릉행 연안여객항로의 경우 매년 3월 말경부터 10월 중순경까지 울릉 입·출도 관광객이 왕성한 항로이다. 따라서 11월부터 익년 3월 중순까지는 항로 운항이 매우 제한되고 있는 일반항로이기도 하다. 이에 주민들의 고충이 가중되어 왔다.

□ 연안여객항로의 개념과 현황

해운법에 의하면, 우리나라 연안여객항로의 경우 ▴국가보조항로와 ▴일반항로의 2종류가 있다.
국가보조항로는 도서 주민들의 기본교통권을 보장하고, 안정적인 해상 교통수단을 확보하는 데 주된 목적이 있다. 즉, 채산성이 낮아 민간 선사가 운영하기 어려운 항로를 정부가 재정적으로 지원하여 유지하는 필수적 해상교통망이다. <해운법 시행령 제11조의2(국고지원대상 : 선박 등)
일반항로는 민간 선사가 사업성 여부에 의거하여 내항운항허가를 받아 자율적으로 운항할 수 있는 항로이기도 하다.

해양수산부 등의 자료에 의하면, 현재 연안여객항로는 총 103개이며, 이중 국가보조항로가 29개, 일반항로가 74개이다.
그리고 별도로 국가에서 지원하는 연안여객선 운항 ‘소외도서(낙도) 보조항로’와 지자체가 지원하는 해상 ‘행정항로(행정선·공모선)’가 있기도 하다.
자료에 의하면, 2023년말 기준 연안여객선의 연간 수송인원은 13,268,392명(총인구 51,325,329명의 25.9%)이며, 이의 섬주민은 3,276,977명으로 총 수송인원의 24.7%를 차지한다. 울릉행은 총 수송인원의 13.2%이다.

□ 이동권은 생존권… 국가보조항로 지정 서둘러야

이제 울릉 항로에 대한 ‘국가보조항로 지정’ 검토를 더 이상 미룰 수 없다. 울릉군은 3면이 바다인 해양국가로서 동해의 유일한 유인도 지방이자 배타적 경제수역(EEZ)에 입지한 국경의 요충지이다. 이곳을 지키며 정주하는 군민에게 안정적인 해상 대중교통망은 헌법이 보장하는 이동권의 기본이자 생존권과도 직결된다.
육지와 달리 다리를 놓을 수 없는 지리적 특성상, 선박은 선택이 아닌 필수다. 의료 서비스와 생필품 조달이 끊겨서는 안 되기 때문이다.
이의 주민들의 기본권 중 하나가 해상 이동권이며, 납세의 의무를 행하고 있는 주민으로서 안정적고도 필수적인 해상 대중교통환경의 확보가 시급하다.
국가적으로나 지자체적으로도 중요한 행정 사항이다.
울릉군의 경우 삶의 기본권인 대중교통권 확보와 관련한 현행 지원신청 가능 법률적 근거도 10여개 이상에 이른다.

일반 선사에 국민의 기본권을 맡겨두는 현행 방식은 개선되어야 한다.
국가보조항로 지정은 현재 진행 중인 ‘연안여객선 공영제’ 도입을 위해서라도 반드시 선행되어야 할 필수 조건이다.
이를 위해서는 항로, 항만, 선박에 대한 전문적인 분석과 기존 운항 여건에 대한 합리적인 검토가 필요하다. 관행적인 건의나 행정적 노력만으로는 부족하다. 정부의 강력한 정책적 의지와 함께 울릉군민, 지자체, 국회의 공론화 과정이 뒷받침되어야 한다.

특히 울릉도는 행정구역상 경상북도지만, 지리적으로는 강원, 울산, 부산 등 4개 권역과 대면적 바다로 연결되어 있다. 이러한 지정학적 특성과 역사적 사례를 종합적으로 고려하여 최적의 국가보조항로 방안을 모색하였으면 한다.

이에는 주민의견에 기반한 정책 방향 설정 및 항로, 항만, 선박 등 많은 전문 지식과 기존의 항로운항 여건 등에 대한 충분하고도 합리적인 방안이 검토되어야 함은 기본적 사항이다. 울릉행 현행 해상 항로 지정 검토의 경우 관련한 제도의 일부 개정이 필요할 수도 있다. 이는 관행적 건의 요청이나 단순한 신청 등으로는 결코 쉽게 이루어질 수 있는 사안이 아니기도 하다. 행정적 의지와 역량만으로는 한계가 있을 수 있다. 또한 관련한 여론 수렴과 공론화에 있어서도 서·남해 다도해의 섬지역들과는 달리 한계를 지니고 있음도 사실이다.
그렇지만 무엇보다 울릉군민의 자발적 의견 표출이 중요하다. 정부의 강력한 정책적 지원이 있어야 하기 때문이다. 따라서 주민 및 지자체, 국회, 정부 등 관계자에 의한 다양한 공론화가 필요한 이유이다.

그리고 울릉군의 항만과 항로는 행정 구역으로는 경북도의 소속이지만 육지와의 직접적 해상 대면 광역권역은 경북도와 함께 강원도, 울산시, 부산시 등 4개 권역이 있으며, 이들의 지역과는 모두 육지연결 직선 항로가 가능하다. 이에는 해상 여건(항만) 및 항로의 거리상 장·단점도 있고, 역사적 여러 사례도 있다. 따라서 이에 대한 다방면의 검토도 필요할 것 같다.

□ ‘지방시대’ 국정과제, 울릉행 해상 항로 안정화도 채택되어야

다행히 최근 국가보조항로 확대와 여객선 공영제 도입 활성화를 위한 해운법 개정안 3건이 발의되어 있고, ‘5극 3특’ 지방시대 국정과제에도 이동권 확보가 주요 항목으로 포함되는 등 긍정적인 신호가 감지된다. 국민의 기본권 중 하나인 이동권에 대한 대중교통의 확보권도 123대 국정과제의 주요 항목에 포함되어 있다. 이동권과 대중교통 선진화 방안은 2025년 대한민국 지방시대 엑스포에서도 주요 이슈였다.

그리고 마침 다행스럽게도 기회가 있어서 지난 2025년 11월 12일 전국 시·군·구 단체장 회의에서 울릉군이 대통령에게 직접 구두 건의하여 별도 검토를 약속받은 점 또한 고무적인 시기이다.

<참고> https://www.youtube.com/watch?v=z-zV3ARE-fQ(2025.11.12/MBC뉴스)

이러한 시대적 상황에 부응하여 가급적 빨리 해운법 제15조(보조항로의 지정과 운영) 및 내항해운에 관한 업무지침 등에 의거하여 ‘울릉행 국가보조항로 지정 검토’에 대한 필요성의 논의가 폭넓게 이루어지기를 제안해 본다.

최근 발간된 「정부기조반영 울릉미래전략 실천방안 수립계획 최종보고서(등록처 : 울릉군/등록번호 : 75-5260000-100008-01/등록일 : 2026. 02. 05.)」에서도 이 문제는 핵심 과제로 다뤄지고 있다.

필자는 비록 울릉도 주민은 아니지만, 지난 몇 년간 울릉도의 현안을 지켜보며 주민들이 겪는 교통 불안 해소가 무엇보다 시급함을 절감했다. 현지 삶의 근간이 해상 대중교통권에 의존하고 있어서 이다.
따라서 빨리 해운법과 관련 지침에 의거하여 울릉행 국가보조항로 지정에 대한 논의가 본격화되기를 소망한다.
이는 울릉군의 당연한 이동권인 대중교통정책을 넘어, 동해 먼섬 유일의 국토의 접경에 위치한 울릉군의 안녕을 보호하는 필수적 행정이자 현지 주민들의 삶을 지키는 국민 기본권 보장의 일환으로 보기 때문이다.

박원호 사단법인 위드더월드 이사/울릉군인재육성재단 이사